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新形勢下城市建設(shè)投融資模式探討
新鄉(xiāng)投資集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理 陳永志
由于國務(wù)院43號(hào)文的頒布和新預(yù)算法的實(shí)施，地方政府投融資公司的融資模式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。原來依靠地方政府打造信用結(jié)構(gòu)體系，利用地方政府資源提供擔(dān)保、抵押、回購、兜底的融資模式已不符合政策、法規(guī)要求。不管是直接融資還是間接融資，對項(xiàng)目融資而言，新的信用結(jié)構(gòu)體系設(shè)計(jì)要求：一是項(xiàng)目本身必須能夠產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，并且必須能夠覆蓋投資。二是信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必須提供足額、有效的擔(dān)保或抵押。三是社會(huì)資本介入，支持PPP項(xiàng)目貸款。而對于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，設(shè)計(jì)為PPP項(xiàng)目模式，是開展融資的主要方式之一;而**近推出的城市建設(shè)項(xiàng)目政府采購服務(wù)模式，為城投公司開展間接、直接融資解決了還款資金來源設(shè)計(jì)問題，為城市建設(shè)投融資開辟了新的通道。為此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資就必須進(jìn)行思路轉(zhuǎn)變。
一、策劃PPP項(xiàng)目的基本要件
PPP項(xiàng)目的基本要求是明確劃分政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)界限。根據(jù)國務(wù)院、財(cái)政部有關(guān)文件要求，PPP項(xiàng)目要獲得金融部門認(rèn)可須滿足如下條件：
(一)項(xiàng)目需具備基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目性質(zhì)。如道路、橋梁、軌道交通、污水處理、燃?xì)?、供熱、自來水、醫(yī)院等。
(二)項(xiàng)目本身須產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流，即項(xiàng)目本身能通過市場化運(yùn)作取得一定經(jīng)營收入。
(三)項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡，即項(xiàng)目的總收入須不小于項(xiàng)目總投入——產(chǎn)生一定經(jīng)營利潤。如果，項(xiàng)目自身產(chǎn)出不足以彌補(bǔ)投入，可由財(cái)政給予一定補(bǔ)助，達(dá)到能夠吸引社會(huì)資本進(jìn)入的**低要求。
(四)社會(huì)資本參與成立特殊目的公司(SPV)。社會(huì)資本包括民營企業(yè)或個(gè)人投資和非本級政府所轄國有企業(yè)投資。由于各金融機(jī)構(gòu)對政策解讀的差異，特說明
如下：1.“非本級政府所轄國有企業(yè)投資”不包括本級政府行政區(qū)域內(nèi)下級政府所屬投資公司對上級政府項(xiàng)目的投資;也不包括市本級所屬投資公司對市屬各區(qū)投資。2.SPV公司必須為社會(huì)資本控股。
(五)配套足額的資產(chǎn)抵押或擔(dān)保。
二、包裝PPP項(xiàng)目的難點(diǎn)與對策
(一)創(chuàng)造經(jīng)營性現(xiàn)金流，用活財(cái)政資金，平衡項(xiàng)目投資
為適應(yīng)新融資模式的要求，就要將項(xiàng)目包裝成收益能夠覆蓋全部投資的可經(jīng)營性項(xiàng)目。
地方政府積極推動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，一般分為兩類：
一是經(jīng)營性現(xiàn)金流不能覆蓋全部投資的項(xiàng)目。如污水處理項(xiàng)目、自來水項(xiàng)目、管網(wǎng)項(xiàng)目、路橋項(xiàng)目等。此類項(xiàng)目可通過財(cái)政補(bǔ)助的方式，彌補(bǔ)經(jīng)營性收入的不足。達(dá)到市場化收入+財(cái)政補(bǔ)助不小于項(xiàng)目還本付息支出額，從而符合融資的要求。
二是沒有經(jīng)營性現(xiàn)金流的項(xiàng)目。如城市道路、水系景觀等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該類項(xiàng)目**先要解決沒有經(jīng)營收入來源問題，主要的還是依靠土地。**先解決有沒有經(jīng)營收入的問題，這就要積極盤活城市地上、地下資源。如廣告特許經(jīng)營、地下管網(wǎng)特許經(jīng)營等。但主要還是通過土地一級開發(fā)解決經(jīng)營性收入問題，不足部分再用財(cái)政補(bǔ)助解決。
(二)靈活選用項(xiàng)目主體，解決社會(huì)資本控股問題
PPP項(xiàng)目一般凈收益率比較低，民營資本不愿介入;或者地方政府出于風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會(huì)在涉及土地開發(fā)的項(xiàng)目上限制民營資本介入。那么，本地投融資公司走出去，引進(jìn)同級別投融資公司參與PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)交叉互投，共同解決社會(huì)資本控股問題將是大勢所趨。由于本地政府與外地投融資公司不存在上下級隸屬關(guān)系，必須按所簽訂的合作協(xié)議履行義務(wù)，否則就會(huì)違約，存在被對方訴訟風(fēng)險(xiǎn)。即雙方承諾的條件必須兌現(xiàn)，承諾的財(cái)政補(bǔ)助必須列入預(yù)算，符合“劃清政府與企業(yè)債務(wù)”的基本要求。
所以，地方政府要解決本地基礎(chǔ)設(shè)施投資資金問題，積極將本地投融資公司推出去，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型;同時(shí)積極引進(jìn)外地國企，形成戰(zhàn)略合作關(guān)系，此舉意義重大。
(三)滿足信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要求，提高擔(dān)保能力
新的政策法規(guī)，剝離了政府為融資提供擔(dān)保、兜底的職能。解決投入產(chǎn)出平衡問題和社會(huì)資本控股SPV問題，仍不能滿足金融機(jī)構(gòu)信貸要求，還必須解決抵押、擔(dān)保問題。
目前的銀行信用結(jié)構(gòu)體系，要實(shí)現(xiàn)融資可使用的信用手段主要有：
1.融資主體信用評級達(dá)到AAA級以上，可以進(jìn)行信用貸款。
2.利用社會(huì)中介(擔(dān)保公司或增信公司)或其他有能力提供擔(dān)保的特大型企業(yè)提供擔(dān)保。但是，這類擔(dān)保往往成本過高。
3.提供足額的資產(chǎn)質(zhì)押。對于大規(guī)模巨額融資，地方國企沒有也不可能擁有巨額的優(yōu)質(zhì)不動(dòng)產(chǎn)。
4.和域外有一定實(shí)力的政府投融資公司交叉互保。
5.子公司作為項(xiàng)目和融資主體，母公司提供擔(dān)保。
鑒于以上的信用結(jié)構(gòu)要求，其根本點(diǎn)都在于做大、做強(qiáng)地方投融資公司。做強(qiáng)的過程是個(gè)持續(xù)經(jīng)營、盈利并產(chǎn)生巨額經(jīng)營性現(xiàn)金流的過程。遠(yuǎn)水難解近渴，只能作為中遠(yuǎn)期目標(biāo)。現(xiàn)實(shí)情況，能夠盡快實(shí)現(xiàn)的是做大資產(chǎn)規(guī)模，集聚整合到千億元資產(chǎn)規(guī)模，形成巨人效應(yīng)。在做大規(guī)?；A(chǔ)上再騰出時(shí)間精雕細(xì)刻，剝離劣質(zhì)資產(chǎn)，做精優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，達(dá)到做強(qiáng)之目的。
三、壯大地方國企資產(chǎn)規(guī)模的主要措施
(一)將縣(市)、區(qū)政府所屬投融資公司進(jìn)行整合，作為地市級投融資公司的全資子公司
新形勢下，縣(市)、區(qū)級投融資公司基本失去了融資職能。該類公司由于資產(chǎn)規(guī)模過小，資產(chǎn)質(zhì)量差，地方政府又不能提供擔(dān)保、兜底等原因，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考量，原則上已經(jīng)排除了與其合作的可能性。即使是以前年度能夠拿到資金，也比地市級公司成本高出5%左右。為此，縣(市)、區(qū)級投融資公司作為上級政府投融資公司的全資子公司，以當(dāng)?shù)刈庸咀鳛轫?xiàng)目、融資主體;母公司提供擔(dān)保，解決信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)問題。項(xiàng)目運(yùn)作仍由當(dāng)?shù)赝度谫Y公司實(shí)施。
這樣做，一方面有利于快速做大資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)解決地方融資難題;另一方面，能夠順利解決PPP模式中社會(huì)資本合作方問題;此外，還能為新鄉(xiāng)市“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”的設(shè)立奠定項(xiàng)目和資金基礎(chǔ)。
(二)將市屬國有企業(yè)或股權(quán)并入地方投融資公司
逐步過度形成地方國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理、集中統(tǒng)一運(yùn)營體制。
(三)將長期形成的存量資產(chǎn)劃歸地方投融資公司，進(jìn)行市場化運(yùn)營
如將歷年形成的保障房存量資產(chǎn)評估后劃撥，管理權(quán)仍歸房管局，租賃和出讓收入轉(zhuǎn)為營業(yè)收入，地方投融資公司每年向財(cái)政上繳國有資產(chǎn)使用收益或承擔(dān)建設(shè)投資的還本付息。
又如將市屬房產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)劃撥，評估后注入。使用、管理權(quán)仍歸政府。辦理經(jīng)營性土地、房產(chǎn)證，變無償使用為有償使用。市財(cái)政每年劃撥租賃費(fèi)用，作為營收入一部分，投融資公司每年向市財(cái)政上繳國有資產(chǎn)使用收益。
(四)將市屬差供和自收自支事業(yè)單位進(jìn)行公司制改制，評估后注入。原管理權(quán)限不變
如各類醫(yī)院、收費(fèi)制學(xué)校，市屬和局屬設(shè)計(jì)單位等。
四、城市化發(fā)展基金與PPP融資模式的關(guān)系問題
在新形勢下，為解決城市建設(shè)、發(fā)展的資金問題，各地紛紛發(fā)起、設(shè)立了城市化發(fā)展基金。城市化發(fā)展基金與PPP融資模式既相互依存又相互補(bǔ)充。
(一)城市化發(fā)展基金主要使用范圍分為功能類和產(chǎn)業(yè)類
功能類主要包括PPP項(xiàng)目類，為PPP項(xiàng)目提供資本金從而撬動(dòng)銀行貸款也可全口徑使用基金。由于主要資金來源于金融機(jī)構(gòu)，成本較低。
投融資平臺(tái)項(xiàng)目類，不符合PPP項(xiàng)目要求，需由地方政府列入預(yù)算支出，當(dāng)?shù)卣唐趦?nèi)沒有足
夠財(cái)力但又必須盡快建成的項(xiàng)目，由平臺(tái)公司墊支運(yùn)作，逐年列入預(yù)算。由于不符合銀行信貸條件，主要通過籌集社會(huì)其他資金解決，成本較高。
置換債務(wù)類，指以前年度形成的已經(jīng)列入政府債券還款計(jì)劃，但尚未償還的債務(wù)，在政府債券尚未到位，又不能利用銀行貸款借新還舊或展期情況下，采取的臨時(shí)償還措施。在政府債券到位后予以置換。金融機(jī)構(gòu)有一定介入積極性，成本較低。
產(chǎn)業(yè)類：指競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。這是PPP項(xiàng)目不涉及的領(lǐng)域。
(二)PPP模式中，國有資金參股的風(fēng)險(xiǎn)控制問題，通過以基金形式參與得以較好解決
運(yùn)作PPP項(xiàng)目，為了提高社會(huì)資本控股的積極性，降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目資信，增強(qiáng)SPV公司融資能力，一般情況下地方政府會(huì)通過本地投融資公司參股。為了控制風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)要求國有股份定額匯報(bào)，限期退出。但是，根據(jù)公司法規(guī)定，股東須風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，不得約定固定回報(bào)。而以基金形式參股，可以提前約定退出機(jī)制和資金匯報(bào)率。
(三)在招商引資中的互補(bǔ)作用
PPP模式，為社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟了通道，有利于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的招商引資。城市化發(fā)展基金不僅可以有力支持PPP項(xiàng)目融資，而且在競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。一方面可以直接對產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行投資、參股;另一方面，以基金資金為招商引資項(xiàng)目提供融資資金支持，解決招商項(xiàng)目融資難題，充分發(fā)揮“金融招商”作用。
(四)基金資金可以作為資本金使用
基金的這一功能，為其他需要配比資本金的融資模式提供了強(qiáng)有力的資金支持。
五、城市建設(shè)項(xiàng)目政府采購服務(wù)融資模式簡介
城市建設(shè)項(xiàng)目政府采購服務(wù)模式是指根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，對于需要政府投資建設(shè)的城市建設(shè)項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源采購、詢價(jià)等符合規(guī)定的競爭方式，確定擬采購項(xiàng)目;采購主體與項(xiàng)目主體簽訂政府采購服務(wù)合同;政府將采購資金分年度列入財(cái)政支出預(yù)算，分期付款;項(xiàng)目主體依此啟動(dòng)融資或利用自有資金進(jìn)行建設(shè)。
在該模式中，政府將采購資金列入支出預(yù)算而非列入政府債務(wù)，政府不需要為項(xiàng)目主體融資出具兜底和還款承諾;政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任明確。
該模式的推出，將有效解決社會(huì)資本承建城市建設(shè)項(xiàng)目的信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和項(xiàng)目收益問題，破解項(xiàng)目融資難題，有力推動(dòng)固定資產(chǎn)投資。
六、緊跟政策變化，綜合利用多種融資工具，破解融資難題。
城市建設(shè)投融資涉及項(xiàng)目繁多，資金需求量大，條件千差萬別，向來不是單項(xiàng)或幾項(xiàng)融資模式可以解決的，需要根據(jù)情況，綜合利用多種融資工具，如銀行信貸、企業(yè)債券、中票、短融、PPN、融資租賃、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)⒒鸬?。同時(shí)需要根據(jù)政策走勢及時(shí)調(diào)整信貸條件，調(diào)整地方政府支持策略。這就要求我們緊跟政策走向，廣泛了解各家金融機(jī)構(gòu)對政策的不同解讀，根據(jù)信貸條件設(shè)計(jì)融資產(chǎn)品。只有瞄準(zhǔn)了方向，才能達(dá)到目的。
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